РОСФИНМОНИТОРИНГ Легализация преступных доходов — это серьезное экономическое преступление. Преступники стремятся скрыть истинное происхождение и назначение своих денег, которые обычно связаны с коррупцией, уклонением от уплаты налогов, наркобизнесом, деятельностью террористических организаций и другими видами организованной преступности.
Для этого они используют в качестве прикрытия обычные финансовые операции или обычную хозяйственную деятельность. Это называется подозрительными операциями.
Для государства борьба с подозрительными операциями является очень важной задачей, ведь невозможно эффективно бороться с криминалом, не перекрыв его финансовые потоки.
Банк России ведет борьбу с подозрительными операциями в финансовой системе во взаимодействии с Росфинмониторингом, правоохранительными органами, Федеральной налоговой службой и другими контрольно-надзорными органами.
В результате целенаправленной борьбы объем подозрительных операций в последние годы постоянно уменьшается.
Эффективность механизма противодействия незаконным финансовым потокам возможна, только если финансовая система сама ставит заслон для экономической активности преступных элементов. Так, банки имеют право отказывать в открытии счетов, вкладов или проведении операций клиентам, чья добросовестность вызывает сомнения.
Но иногда и добросовестные клиенты могут получать отказы, если они не предоставили банкам достаточно информации или банки ошибочно расценили их операции как подозрительные. Чтобы такие ситуации не приводили к трудностям и дополнительным затратам для честного бизнеса, Банк России создал двухуровневую систему пересмотра решений банков об отказах. На первом этапе клиент, несогласный с решением банка, обращается в сам банк, а если вновь получает отказ — в межведомственную комиссию при Банке России. Для обращения в межведомственную комиссию необходимо направить заявление по почте или в электронном виде через Интернет-приемную Банка России.
Для банков выявление подозрительных операций — сложная и дорогостоящая работа. Банк России постоянно оказывает им методологическую поддержку, например, определяет основные признаки таких операций, а также предоставляет банкам информацию о лицах, которым ранее было отказано в банковском обслуживании из-за сомнений в их добросовестности.
С 1 июля 2022 года начала работать платформа для банков «Знай своего клиента» — система, которая предоставляет необходимую информацию об уровне риска вовлеченности в проведение подозрительных операций потенциальных и существующих клиентов.
Незаконные финансовые операции часто носят трансграничный характер, поэтому борьба с отмыванием денег, полученных преступным путем, и финансированием терроризма ведется на международном уровне. Для эффективной борьбы с этими явлениями разработаны и постоянно актуализируются международные стандарты в сфере противодействия отмыванию денег, финансированию терроризма, распространению оружия массового уничтожения (ПОД/ФТ/ФРОМУ). Разработкой стандартов и контролем за их выполнением всеми государствами занимается специализированная межправительственная организация — Группа разработки финансовых мер борьбы с отмыванием денег (Financial Action Task Force, FATF). Банк России принимает активное участие в работе FATF и активно взаимодействует с зарубежными партнерами в сфере ПОД/ФТ.
Основные положения, регламентирующие вопросы ПОД/ФТ/ФРОМУ, содержатся в Федеральном законе от 07.08.2001 № 115-ФЗ «О противодействии легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма».
Банк России также контролирует проведение валютных операций кредитными и некредитными финансовыми организациями. Валютный контроль — часть государственной политики. Он направлен на обеспечение устойчивости валюты Российской Федерации и стабильности внутреннего валютного рынка страны. Это направление деятельности регулируется Федеральным законом от 10.12.2003 № 173-ФЗ «О валютном регулировании и валютном контроле».
Последнее обновление страницы: 27.06.2023
§ 5. Зарубежный опыт финансового мониторинга в сфере противодействия легализации преступных доходов и финансированию терроризма
Виды подразделений зарубежных финансовых разведок в соответствии с их спецификой правового регулирования
В специальной литературе есть разные точки зрения на то, как организованы ПФР в законодательстве стран мира и каким образом их можно классифицировать.
5.1.1. Классификации ПФР в зарубежных странах
Некоторые авторы разделяют все ПФР на три группы в зависимости от таких критериев, как их организационная структура и полномочия:
– ПФР административного типа, находящиеся в ведении органов государственного регулирования и контроля (Австралия, Бельгия, Болгария, Испания, Кыргызстан и т. д.);
– ПФР правоохранительного типа, являющиеся структурными подразделениями правоохранительных органов общей или специальной компетенции (Германия, Латвия, Финляндия и т. д.);
– ПФР смешанного типа, в которых сочетаются признаки административного и правоохранительного типов (Нидерланды, Дания и т. д.).
Авторы из числа специалистов Мирового Банка наряду с этими группами дополнительно выделяют четвертую группу организаций – ПФР судебного или прокурорского типа. ПФР данного типа находятся под юрисдикцией министерства юстиции или прокуратуры. В этих типах структур действуют правила о том, что прокуратура уведомляется о подозрительных финансовых операциях и может сразу же начинать расследование (ПФР Кипра, Люксембурга).
Зарубежные модели финансового мониторинга в системе противодействия отмыванию преступных доходов и финансированию терроризма
Наряду со спецификой деятельности органов финансового надзора в различных странах, у них есть много общего в подходах к их организации и функциях. Хотя есть и различия, прежде всего – в правовом статусе ПФР. Приведем примеры функций и полномочий ПФР в некоторых странах:
В Австралии финансовый мониторинг проводится Австралийским центром обработки и анализа сообщений о транзакциях (Australian Transaction Reports and Analysis Centre (AUSTRAC).
Функции ПФР Австралии:
– получение, хранение и анализ поступающей информации о финансовых операциях;
– предоставление советов и помощи в отношении информации AUSTRAC лицам и организациям, которые имеют право или авторизированы для доступа к информации;
– предоставление собранной информации в соответствии с законом правоохранительным органам и другим компетентным органам Австралии;
– предоставление информации международным партнерам, обладающим правом на доступ к информации АУСТРАК (доступ к такой информации регулируется В соответствии с частью 16 закона «О противодействии отмыванию денег и финансированию терроризма» от 2006 года;
– проведение мероприятий, направленных на предупреждение нарушений законодательства, действующего в сфере ПОД/ФТ;
В Андорре – Подразделение финансовой разведки Андорры (La Unitat d’Intel·ligència Financera d’Andorra, UIFAND). Правовой статус: Независимое ведомство в составе Правительства Андорры. Осуществляет следующие функции:
– проводит комплекс мероприятий по вопросам ПОД/ФТ;
– получает от подотчетных лиц декларации об операциях, которые могут быть связаны с отмыванием денег и/или финансированием терроризма;
– анализирует полученную информацию;
– в случаях, предусмотренных законами, передает информацию в соответствующий государственный орган;
– контролирует иностранные инвестиции в целях ПОД/ФТ;
– сотрудничает с ПФР других стран.
В целях выполнения функций имеет право:
– издавать правила (технические коммюнике), которые обязательно должны соответствовать положениям Закона от 11.12.2011 «О международном сотрудничестве в сфере уголовных правонарушений и о противодействии отмыванию денег»;
– имеет право запрашивать необходимую информацию как от физических и юридических лиц, так и от органов государственной власти;
– имеет право проверять документацию физических и юридических лиц;
– имеет право проводить выездные инспекции в местах работы подотчетных лиц;
– накладывать определенные санкции на подотчетных лиц за административные правонарушения;
– приостанавливать выполнение любой финансовой операции в случае, если есть подозрения, что данная операция связана с ОД/ФТ. ПФР само принимает решение о «заморозке» операции сроком до 5 дней. В случае конфискации активов оно уведомляет об этом правоохранительные органы, уполномоченные применять подобные санкции;
– имеет право проводить расследования по своей инициативе;
– уполномочено вносить законопроекты относительно ПОД/ФТ;
В Великобритании – Национальное агентство по борьбе с преступностью UKFIU, National Crime Agency (NCA) осуществляет функции:
– сбор, анализ и перенаправление правоохранительным органам финансовой разведывательной информации, полученной из отчетов о подозрительных операциях или сделках;
– взаимодействие с правоохранительными органами и органами надзора и подотчетными организациями;
– предоставление регулирующим органам, органам надзора и профессиональным объединениям информации о режиме отчетов о подозрительных операциях;
– совершенствование базы данных ELMER;
В Индонезии – Индонезийский Центр отчетов по финансовым операциям и анализа (Indonesian Financial Transaction Reports and Analysis Centre). Правовой статус: Независимая президентская служба.
– предупреждение и искоренение преступлений, связанных с отмыванием денег;
– управление собранными данными и информацией;
– контроль за соблюдением норм отчетности;
– анализ и проведение экспертизы информации и отчетов, полученных от подотчетных лиц;
– передача информации, связанной со сферой отмывания денег и финансирования терроризма, правоохранительным органам;
В Италии имеется подразделение финансовой разведки (Unità di informazione finanziaria). Это специальный орган, выполняющий функции финансовой разведки.
Функции ПФР в Италии:
– предупреждение и противодействие отмыванию денег и финансированию терроризма средствами финансового анализа и финансовой разведки;
– декларирование операций с золотом;
– статистический учет и оперативный анализ платежного баланса страны;
– управление валютными резервами;
В США действует орган «Сеть по борьбе с финансовыми преступлениями» (Financial crimes enforcement network).
Функции ПФР в США:
– принятие, издание и толкование нормативных правовых актов в сфере ПОД/ФТ;
– обеспечение исполнения нормативных правовых актов в сфере ПОД/ФТ;
– сбор и анализ информации по вопросам исполнения законодательства в сфере ПОД/ФТ;
– управление процессом сбора, обработки, хранения, распространения и защиты информации, поступающей в ПФР в соответствии с требованиями законодательства США;
– осуществление информационного сопровождения расследований финансовых преступлений, проводимых правоохранительными органами;
– сбор информации для разработки рекомендаций относительно сфер повышенного риска совершения преступлений в финансовой сфере.
Полномочия ПФР в США:
– вправе запрашивать необходимую информацию у подотчетных организаций;
– вправе осуществлять обмен информацией о подозрительных финансовых операциях с ПФР зарубежных государств;
– вправе пользоваться базами данных различных ведомств в США;
– вправе собирать доказательства по преступлениям, связанным с отмыванием денег и финансированием терроризма;
– вправе вести централизованные базы данных, поступающих в ПФР, к которой имеют доступ другие государственные органы США;
– вправе передавать необходимую информацию, касающуюся преступлений, связанных с отмыванием денег и финансированием терроризма, правоохранительным органам;
– вправе подготавливать аналитические документы для высших должностных лиц государства; для надзорных, правоохранительных и для разведывательных органов.
Вопрос о нормативной информации важен с точки зрения типологий в системе ПОД/ФТ. Как уже говорилось, любая незаконная сделка всегда так или иначе связана с попытками прикрыть ее с помощью использования «узких мест» в законодательстве.
Итак, исходя из приведенных примеров, сделаем вывод о том, что они подтверждают во всех случаях наличие трех компонентов в финансовом мониторинге как деятельности соответствующих органов государства: финансовый надзор; финансовая разведка и координация усилий надзорных и разведывательных органов, их международное взаимодействие.
Сравнительный анализ закрепления правового статуса подразделений финансовых разведок в законодательстве различных государств и в России
Российская система ПОД/ФТ в нашей стране в значительной степени сложилась под воздействием рекомендаций ФАТФ и при этом, как того требует от нее российское законодательство, тесно взаимодействует с подразделениями финансовых разведок других стран, прежде всего в борьбе с финансированием терроризма как главным злом современности.
Поэтому вполне естественно, что в науке финансового мониторинга должен применяться метод сравнительного анализа в изучении устройства и функционирования ПФР цивилизованных государств, избегая механических заимствований, которые не вписываются в менталитет и прогрессивные традиции нашей страны.
Нам важно перенимать лучшие образцы западного опыта и при этом оставаться самими собою, иначе возникает риск потерять свою мировую идентичность.
Сравнительные исследования всё большее значение приобретают в связи с процессами глобализации, которые прежде всего характерны для мировой экономики и финансовой системы, для нахождения путей оптимального и рационального правового регулирования государственных и правовых систем.
По поводу взаимосвязи между полномочиями органов государства и финансового мониторинга в литературе есть различные мнения.
В действительности же, как уже говорилось во второй главе Учебного пособия, понятие «финансовый мониторинг» включает три компонента: финансовая разведка, финансовый надзор и координация надзорных, правоохранительных органов, их взаимодействие на национальном и региональном уровнях. Важно то, какой удельный вес имеют эти компоненты.
В отличие от ПФР в других странах, которые занимаются не только финансовой разведкой, но и в полном объеме финансовым надзором в сфере ПОД/ФТ, в чём убеждают нас те примеры из зарубежных стран, которые приведены выше, Росфинмониторинг сконцентрировал свои усилия на финансовой разведке. А при этом большая часть подотчетных субъектов, осуществляющих сделки и операции, поднадзорна непосредственно Банку России.
Банк России – регулятор денежно-кредитной системы, и он же является органом банковского надзора. Он же имеет возможность попутно осуществлять надзор по вопросам ПОД/ФТ над кредитными организациями и как мегарегулятор – над многими другими финансовыми организациями.
В России правовой статус Росфинмониторинга закреплен таким образом, что его главными целями являются общий надзор над субъектами Закона № 115, финансовая разведка, координация усилий надзорных и правоохранительных органов в сфере ПОД/ФТ и финансовый надзор над теми организациями, индивидуальными предпринимателями, над которыми нет специальных органов надзора. Это российская специфика.
Такая специфика правового статуса Росфинмониторинга, при которой он является самостоятельным государственным органом по отношению к другим независимым федеральным органам, занимающимся прежде всего финансовой разведкой, имеет свои резоны.
Далее эти вопросы будут рассматриваться подробнее, когда речь пойдет о функциях и полномочиях Росфинмониторинга, а также и в главе XII Учебного пособия, где мы рассмотрим надзорные функции Росфинмониторинга в отношении тех лиц, которые осуществляют сделки и операции с денежными средствами и другим имуществом и над которыми нет надзорных органов. А пока объясним причины, по которым Росфинмониторинг имеет оригинальный правовой статус в типологии среди других ПФР.
Во-первых, в отличие от других стран, в которых банковская и финансовая система, основанные на различных формах собственности, включая частную собственность, формировались на протяжении столетий, российская финансовая система в том виде, в котором она аналогична западным образцам, сформировалась по историческим меркам недавно. Переход от одной общественно-экономической формации к другой произошел с калейдоскопической быстротой. В такой ситуации вполне оправдан акцент на финансовую разведку и взаимодействие с надзорными органами. Такая методология построения статуса Росфинмониторинга оптимальна с точки зрения экономии ресурсов и риск-ориентированного подхода в ПОД/ФТ. Напомним, что ФАТФ как раз и ориентирует ПФР на необходимость риск-ориентированного подхода в ПОД/ФТ.
Банковская деятельность в России – явление новое, не ставшее привычным. Возможно, этим объясняются многие случаи распространенности отмывания денег и финансовых махинаций, которые, в свою очередь, требуют значительной концентрации и централизации разведывательных усилий.
Роль международных организаций в совершенствовании системы взаимодействия между финансовыми разведками в целях улучшения ПОД/ФТ
ПФР – основа международной системы по противодействию отмывания (легализации) доходов и финансированием терроризма. Поэтому финансовые разведки мира объективно испытывают необходимость активного объединения своих усилий как на двусторонней, так и на многосторонней основах.
Финансовые разведки различных стран являются членами таких международных организаций, как FATF, EAG, MONEVAL, MENAFATF, APG, GIABA, ESAAMLG, CFATF, GAFISUD, EGMONT, OECD. Эти и другие международные организации способствуют изучению и реализации на практике вопросов повышения уровня эффективности осуществления международного сотрудничества в области противодействия отмыванию доходов и финансированию терроризма.
В подпунктах 15–16 пункта 5 Положения о Федеральной службе по финансовому мониторингу предусматриваются следующие функции Росфинмониторинга:
– взаимодействие и осуществление информационного обмена в соответствии с международными договорами Российской Федерации или на основе принципа взаимности с компетентными органами иностранных государств в установленной сфере деятельности, – взаимодействие от имени Российской Федерации по вопросам, относящимся к установленной сфере деятельности, с международными организациями, органами государственной власти, организациями и гражданами иностранных государств.
Важную роль играет сотрудничество ПФР в странах СНГ. Подразделения финансовых разведок в этих странах активно координируют свою деятельность, в частности в борьбе с терроризмом. Соглашение об образовании Совета руководителей подразделений финансовой разведки государств – участников СНГ было подписано 05.12.2012 в Ашхабаде президентами Российской Федерации, Армении, Беларуси, Казахстана, Кыргызской Республики, Украины и Таджикистана.
Одной из обсуждаемых тем повестки дня всех стран – участниц СНГ в последние годы стало обеспечение безопасности. В целях эффективного и согласованного противодействия новым вызовам и угрозам, в том числе связанным с легализацией преступных доходов, финансированием терроризма, распространением оружия массового уничтожения, в 2012 году был создан Совет руководителей подразделений финансовой разведки СНГ (далее – СРПФР СНГ). В рамках Совета создается и совершенствуется правовая база сотрудничества в сфере ПОД/ФТ, проводятся специальные мероприятия (например, операция «Барьер»), направленные на выявление террористических центров и определение бизнес-структур, оказывающих им финансовую поддержку, вскрываются незаконные финансовые потоки, осуществляется подготовка кадров для национальных антиотмывочных систем, анализируются риски, проводятся подготовительные мероприятия к оценочным процедурам в рамках ФАТФ и РГТФ. Ряд террористических актов, произошедших в мире в последнее время, всё более актуализирует ту работу, которая проводится Росфинмониторингом вместе с ПФР СНГ.
В современном мире значительно активизировались международные экстремистские и террористические организации, усилились угрозы со стороны транснациональной преступности. Поэтому объединение усилий подразделений финансовой разведки на пространстве СНГ – важный фактор обеспечения коллективной безопасности. С учетом этого обстоятельства регулярно проводятся заседания Совета руководителей подразделений финансовой разведки государств – участников Содружества Независимых Государств (СРПФР СНГ), органа отраслевого сотрудничества Содружества Независимых Государств. На этой площадке происходит обмен мнениями, руководители ПФР делятся опытом работы и вырабатывают совместные планы в сфере ПОД/ФТ. В частности, 8 08.06.2016 в Астане (Казахстан) состоялось 7-е заседание Совета руководителей подразделений финансовой разведки государств – участников Содружества Независимых Государств (СРПФР СНГ).
В нём приняли участие председатель СРПФР – директор Росфинмониторинга Юрий Чиханчин, представители государств – членов Совета, заместитель Председателя Исполкома СНГ – Исполнительный секретарь К.А. Жусупбеков, Исполнительный секретарь Евразийской группы по противодействию легализации преступных доходов и финансированию терроризма (ЕАГ) В.П. Нечаев, представитель АТЦ СНГ В.Л. Бондаренко, а также заместитель руководителя финансовой разведки Республики Индия док-р Нарьян Сатьендра.
На заседании Совета руководителей подразделений финансовой разведки государств – участников Содружества Независимых Государств (СРПФР СНГ) его участники единогласно продлили председательство в СРПФР подразделения финансовой разведки России – Росфинмониторинга.
На заседании его участники обсудили ряд вопросов, в том числе касающихся проведения совместных операций, применения методики выявления международных террористических центров, их ячеек, в том числе на территориях государств – участников СНГ. Было также отмечено, что одной из наиболее успешных инициатив Совета стало проведение совместной операции «Барьер» в целях повысить эффективность пресечения финансовой поддержки боевиков. В ходе заседания представители подразделений финансовой разведки государств СНГ представили на ознакомление информацию о результатах работы по данному направлению. Кроме того, в ходе проведения операции ПФР был выявлен ряд уязвимостей в работе надзорных органов государств СНГ, способствовавших бесконтрольному совершению высокорискованных операций, работа по устранению которых ведется странами по сей день.
Таким образом, ПФР, основываясь на рекомендациях ФАТФ и внутригосударственных законах, имеют возможность сотрудничать и обмениваться разведывательной информацией на базе согласованных принципов их взаимодействия, и это создает синергетический эффект в смысле эффективного механизма противодействия финансовым преступлениям в мировом масштабе.
§ 2. Виды реализации финансового мониторинга
Двухуровневый характер реализации финансового мониторинга
Как уже говорилось, одним из принципов науки и практики ПОД/ ФТ является двухуровневой характер реализации функций ПФР.
На первом уровне в соответствии с требованиями нормативных актов происходит выявление подозрительных сделок и банковских операций сотрудниками организаций, которые осуществляют деятельность, подпадающую под надзорные требования в сфере ПОД/ ФТ. Законы предусматривают соответствующие критерии и основания для такого выявления. Причем такая деятельность данных субъектов может осуществляться также и по запросам ПФР о предоставлении соответствующей информации.
На втором уровне, то есть на уровне осуществления функций ПФР, эта информация проверяется, и в случае оснований к лицам, совершающим финансовые правонарушения, применяются санкции.
Итак, финансовый мониторинг, как уже говорилось в первой главе Учебного пособия, имеет две формы осуществления, как деятельности в сфере ПОД/ФТ.
Росфинмониторинг реализует закрепленную за ним государственную функцию финансового мониторинга. Акцентируем внимание на том, что в Положении о Федеральной службе финансового мониторинга финансовый мониторинг определен как государственная функция. Поэтому сам по себе финансовый мониторинг не делится на два уровня. Соответственно, банки и другие лица, выполняющие возложенные на них публично-правовые обязанности, государственным финансовым мониторингом не занимаются. Они выполняют те обязанности, которые на них возложил Закон № 115, и принятые в соответствии с ним подзаконные нормативные акты. Такая деятельность является частным финансовым мониторингом или, как его уже принято называть на практике, – первичным финансовым мониторингом. Как уже говорилось, термин «первичный финансовый мониторинг» в законодательстве не закреплен. То понятие, которое он обозначает, является доктринальным.
На два уровня делится не государственный финансовый мониторинг, а сама система противодействия легализации доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма.
Нормы Закона № 155 действительно закрепляют за лицами нижнего уровня ПОД/ФТ обязанности исполнять целый ряд норм публичного права. Но такое исполнение не создает государственные властные полномочия, которые можно было бы определить, как делегированные банкам и другим коммерческим субъектам. Предприниматели не вправе применять меры государственного принуждения к своим клиентам. А государственная власть всегда предполагает в той или иной мере государственное принуждение, если лицо не соблюдает, а нарушает норму права.
Банки и другие субъекты, обязанные нормами ПОД/ФТ, не имеют прав, например, составить протокол об административном правонарушении, вынести постановление, брать объяснительные, проводить допрос, административное задержание клиента и т. п. Они только должны выполнить те обязанности, которые закреплены в Законе № 115. Провести проверку (первичный мониторинг) и в необходимых случаях направить соответствующую информацию в Росфинмониторинг.
В отличие от этого, например, Банку России действительно государство делегировало часть властных полномочий как регулятору банковской системы и как мегарегулятору всей финансовой системы. В статье 74 Закона о Банке России перечисляются основания и виды, размеры санкций, которые Банк России вправе применить к кредитным организациям. А как мегарегулятору, Банку России делегированы некоторые административные полномочия, предусмотренные в КоАП РФ.
В западной практике отношения в сфере ПОД/ФТ применительно к ПФР тоже регулируются административным правом. Отношения между ПФР и другими органами финансового надзора – это отношения власти и подчинения.
М.М. Прошунин и М.А. Татчук, говоря о зарубежной практике и соглашаясь с тем, что она складывается на основе финансово-административного права, пишут: «В целом институциональная составляющая национальной системы финансового мониторинга представлена трехуровневой (Россия, Великобритания, США) или двухуровневой (Австралия, Испания, Канада) моделями, в зависимости от наличия надзорных органов, которым, как правило, делегированы полномочия по проверке соблюдения поднадзорными субъектами законодательства о финансовом мониторинге. В зарубежных странах существует три модели надзорной деятельности в сфере финансового мониторинга: специализированного надзора (подразделения финансового мониторинга Австралии, Канады), смешанного надзора (подразделение финансового мониторинга и надзорные органы России, США, Беларуси) и пруденциального надзора (надзорные органы Великобритании).
Специфика российского финансового мониторинга, на наш взгляд, в том, что здесь, скорее всего, мы наблюдаем иную картину распределения функций.
Верхний уровень системы ПОД/ФТ – Росфинмониторинг, который осуществляет государственную функцию финансового мониторинга, надзорные органы и правоохранительные органы.
Нижний уровень системы ПОД/ФТ – все те поднадзорные субъекты, которые осуществляют сделки и операции с денежными средствами и другим имуществом. Закон № 115 обязывает их отслеживать подозрительные сделки и операции, а также тех лиц, которые их совершают.
Нижний уровень ПОД/ФТ является объектом финансового надзора, а значит он таковой и для государственного финансового мониторинга и в целом – для верхнего уровня ПОД/ФТ.
На основе анализа законов можно сделать вывод, что государственный финансовый мониторинг – это исключительно государственная функция, реализация которой происходит на двух уровнях системы ПОД/ФТ. В России эта государственная функция закреплена за федеральным органом исполнительной власти – Росфинмониторингом.
Соответственно, государственный финансовый мониторинг – это только часть всей системы ПОД/ФТ, которая широка и по объектам мониторинга и по субъектам. Потому что в эту систему на ее высшем уровне входят надзорные органы, в том числе – правоохранительные органы.
В литературе есть и другие точки зрения на построение системы ПОД/ФТ, суть которой в том, что ее автор основывается на трехуровневом характере построения финансового мониторинга: «В Российской Федерации система уполномоченных органов и организаций в сфере финансового мониторинга представляет собой трехуровневую структуру. Первый уровень занимает ФСФМ России (Росфинмониторинг) как уполномоченный федеральный орган исполнительной власти РФ, который обеспечивает накопление и анализ информации, поступающей от третьего уровня, и осуществляет выявление признаков легализации незаконных доходов. Второй уровень – надзорные органы, осуществляющие надзорные функции в отношении ряда субъектов финансового мониторинга.
В настоящее время к таким надзорным органам следует отнести Банк России, Федеральную службу по надзору в сфере связи и массовых коммуникаций, Государственную пробирную палату.
§ 3. Система надзорных, правоохранительных органов и финансовый мониторинг
Система надзорных, правоохранительных органов и Росфинмониторинг – это одна институциональная подсистема в национальной системе противодействия легализации преступных доходов и финансированию терроризма. Есть и другие подсистемы. О них скажем подробнее для того чтобы было понятно какое место занимает финансовый мониторинг в этой более широкой системе.
Подсистемы в национальной системе противодействия легализации преступных доходов и финансированию терроризма
Национальная система противодействия легализации преступных доходов и финансированию терроризма включает несколько подсистем:
– нормативная подсистема, которая включает нормы Конституции РФ, состоит из соответствующих норм международного права, федерального законодательства и подзаконных нормативных актов в данной сфере общественных отношений;
– институциональная подсистема государственного мониторинга, которая включает государственный финансовый мониторинг (Росфинмониторинг), надзорные и правоохранительные органы;
– негосударственная институциональная подсистема, которая включает субъекты Закона № 115 (лица, осуществляющие операции с денежными средствами и имуществом);
– информационная подсистема (информационные технологии и базы данных, которые применяются в целях противодействия легализации преступных доходов и финансированию терроризма).
Институциональная подсистема в системе противодействия легализации преступных доходов и финансированию терроризма
Из материала предыдущего параграфа мы уже знаем, что финансовый мониторинг в нашей стране, с одной стороны, является частью российской финансовой системы, а с другой – он тесно связан с системой правоохранительных органов государства.
Такая ситуация характерна не только для России. В этом нашел свое отражение зарубежный опыт ПОД/ФТ.
Если бы, допустим, Росфинмониторинг был чрезмерно включен в банковскую, и в целом – в финансовую систему, то, учитывая два уровня реализации ПОД/ФТ и специфику гражданского права, он бы отвечал за действия банков и других лиц, исполняющих обязанности норм ПОД/ФТ. Тогда он не смог бы выполнять надзорные функции, да и разведывательные полномочия. Потому что надзор, регулируемый административным правом, как уже говорилось, осуществляется в отношении неподчиненных организаций.
Но суть не только в буфере, а и в том, что, к примеру, Росфинмониторинг по определению теснее, чем другие федеральные органы власти, связан с финансовыми институтами российского общества.
Поэтому целесообразность той организационной системы ПОД/ФТ и правового статуса Росфинмониторинга, которая введена законами, Положением о Федеральной службе финансового мониторинга и успешно принята практикой, – очевидна.
Место и роль финансового мониторинга в правоохранительной системе
– система правоохранительных норм;
Таким образом, правоохранительная система состоит из двух подсистем. Первая – это нормативная охранительная система (например, нормы административного права, которые предусматривают санкции за совершение правонарушений, нормы уголовного права, в частности – предикатных правонарушений, уголовно-процессуального права, регламентирующие предварительное расследование и рассмотрения уголовных дел в судах.
Вторая подсистема – это подсистема правоохранительных органов и правоохранительных организаций. Например, полиция является правоохранительным органом. Пример правоохранительных организаций – адвокатура и нотариат. Отличие в том, что правоохранительный орган вправе применять меры государственного принуждения. Правоохранительная организация таким правом не наделена.
Охрана прав и законных интересов личности, общества и государства является функцией правового государства. Выполнение данной функции обеспечивается специально создаваемыми правоохранительными органами, а деятельность этих органов по реализации данной функции именуется правоохранительной. Мне думается, что правоохранительную функцию в той или иной мере осуществляют все органы государственной власти. Но не только они. Правоохранительную функцию в широком смысле слова осуществляют все органы государства. Просто для некоторых из них она не является основной. А вот те органы государственной власти, для которых эта функция является основной и которые вправе применять уголовно процессуальные нормы, – как раз они-то и есть правоохранительные органы государства.
Правоохранительная деятельность и финансовый мониторинг
Правоохранительная деятельность – это урегулированная охранительными нормами права деятельность государства в лице его специально уполномоченных органов по защите прав и свобод человека и гражданина, охране прав и законных интересов общества, государства, общественных и иных объединений граждан, борьбе с преступностью и другими правонарушениями, оказанию гражданам в случае необходимости квалифицированной юридической помощи и обеспечению доступа к правосудию.
Таким образом, поскольку финансовый мониторинг урегулирован охранительными нормами административного права, то он является составной частью правоохранительной системы государства. Но при этом Росфинмониторинг не является правоохранительным органом. Это государственный орган, который осуществляет финансовый надзор в сфере ПОД/ФТ и тем самым осуществляет правоохранительную деятельность, выполняя правоохранительную функцию. Его взаимодействие с другими органами надзора, например с Банком России, в сфере ПОД/ФТ и с правоохранительными органами (прокуратурой, полицией, ФСБ, Следственным комитетом России и другими правоохранительными органами) регулируется подсистемой правоохранительных норм. Повторим: правоохранительная система состоит из подсистемы правоохранительных норм и подсистемы правоохранительных органов и правоохранительных организаций. Получается, что Росфинмониторинг взаимодействует с органами финансового надзора и правоохранительными органами прежде всего через реализацию подсистемы правоохранительных норм, которая как раз и предусматривает все необходимые механизмы такого взаимодействия.
На наш взгляд, ПФР в большинстве стран не являются правоохранительными органами, так как им в большинстве своем не предоставлено право проведения оперативно-розыскной работы и уголовно-правового расследования. Однако они созданы для правоохраны. И в этом смысле их можно считать правоохранительными организациями. По сути, это спецслужбы – органы финансово-аналитической разведки. Элитные структуры, которые используют современные информационные технологии для поиска активов и для защиты национальных интересов страны в сфере финансовых интересов общества и граждан. Во многих случаях, как это видно из тех примеров, которые приводились в первом параграфе данной главы ПФР, в большинстве стран занимаются не только финансовой разведкой, но и информационным обслуживанием надзорных и правоохранительных органов государства. Помимо этого у них, как правило, имеются функции финансового надзора в сфере ПОД/ФТ, что, кстати сказать, соответствует рекомендациям ФАТФ. Еще один важный момент – международное сотрудничество ПФР. Международное взаимодействие между ПФР как раз и сильно тем, что они по своей природе в первую очередь являются аналитическими разведками.
Как уже говорилось, само понятие «правоохранительный орган» не закреплено законом в виде легального определения. В российском законодательстве нет легального (закрепленного в законе) определения «правоохранительный орган». Однако такое определение сформулировано в научной литературе как доктринальное понятие и определение посредством обобщения признаков конкретных правоохранительных органов, которые характерны для тех законов, которые их регулируют.
В зарубежном законодательстве называются конкретные правоохранительные органы, перечисляются и раскрываются их функции, однако в нормативных актах по общему правилу не закрепляются определения «правоохранительный орган». Такое определение и в зарубежных правопорядках может использоваться наукой и применяться практикой как научное обобщающее, то есть доктринальное понятие, и не более того.
Анализ нашего законодательства позволяет сделать вывод о том, что Росфинмониторинг – это элемент российской правоохранительной системы, несмотря на то, что он не является правоохранительным органом.
Среди нескольких признаков доктринального определения правоохранительного органа, которые приводятся в специальной литературе, самый характерный и существенный признак правоохранительного органа – это его право применять государственное принуждение. Этот признак присутствует во всех доктринальных определениях правоохранительного органа.
Причем важно не путать государственное принуждение и насилие. Государственное принуждение, во-первых, может быть применено только при наличии оснований, которые прямо и точно предусмотрены в законе. Во-вторых, одних только оснований недостаточно, так как закон регламентирует процесс применения государственного принуждения. Например, в России, прежде чем наложить административный штраф за невыполнение лицом норм ПОД/ФТ, уполномоченный орган должен составить правоприменительный документ – протокол, постановление.
В некоторых случаях применять государственное принуждение (в виде штрафа или других санкций, предусмотренных законом) могут не только правоохранительные органы, но и такие федеральные органы исполнительной власти, которые по другим признакам (их отсутствию) к правоохранительным органам не относятся. И не только федеральные органы исполнительной власти, но и Банк России. Потому что он, не будучи органом государственной власти, осуществляет банковское регулирование и банковский надзор в банковской системе. И по этой причине государство делегировало ему некоторые властные полномочия.
Банк России не является правоохранительным органом, но на основании статьи 74 Закона о Банке России в случаях, которые в ней перечислены, он может применить штраф к кредитной организации, а на основании статьи 20 Закона о банках – отозвать банковскую лицензию, если кредитная организация не исполняет требования норм в сфере ПОД/ФТ.
129
См.: Интервью статс-секретаря – заместителя директора Федеральной службы по финансовому мониторингу П.В. Ливадного на радио «Вести FM» // Вести FM. 24 сентября 2014 http://www.fedsfm.ru/press/publications/1265
Развитие информационных технологий вполне будет и дальше оказывать влияние на банки, трансформировать формы финансовых отношений, а значит – усложнять те задачи, которые обязана решать система правоохранительных органов. Уже сегодня вполне очевидной становится проблема защиты финансовой системы страны от угроз расширения киберпреступности.
«Включенность» ПФР в финансовую систему как независимых от ее же регуляторов органов финансового надзора усиливает ресурс финансовой разведки и одновременно создает предпосылки для повышения эффективности ее взаимодействия с правоохранительными органами.
ПФР в той или иной стране, по сути, являются частью финансовой и одновременно – правоохранительной системы.
Функции системы ПОД/ФТ
Все модели ПОД/ФТ основаны на управлении этой системой. Синхронность действий всех элементов институциональных систем и их согласованность являются их функциями от усилий, которые прикладывают государственные органы, в том числе органы финансового мониторинга, надзорные органы и правоохранительные органы для сохранения нормального состояния денежно-кредитной, банковской и в целом – финансовой системы страны, для снижения уровня ОД и ФТ.
Анализ Закона № 115 и других федеральных законов, Положения о Росфинмониторинге, других нормативных актов позволяет сделать вывод о том, что в национальной системе ПОД/ФТ/ ФРОМУ можно выделить как минимум несколько главных видов функций:
Функции финансового надзора:
– анализ и предварительная проверка информации о подозрительных сделках и лицах, их совершающих, которая поступает в Росфинмониторинг и надзорные органы от субъектов Закона № 115 на предмет их относимости к сфере ПОД/ФТ/ ФРОМУ;
– анализ финансовой отчетности субъектов Закона № 115 на предмет выявления в ней подозрительных сделок и операций, которые имеют отношение к целям и задачам ПОД/ФТ/ ФРОМУ;
– проверка соблюдения субъектами Закона № 115 требований ПОД/ФТ;
– направление Росфинмониторингом субъектам Закона № 115 требований об устранении выявленных нарушений норм ПОД/ФТ.
Функции финансовой разведки:
– сбор, обработка, систематизация, анализ и хранение информации о подозрительных сделках, которые относятся к отмыванию денег;
– сбор, обработка, систематизация, анализ и хранение информации о лицах, которые отмывают деньги;
– сбор, обработка, систематизация, анализ и хранение информации о сделках, в отношении которых возникают подозрения о том, что они используются для финансирования терроризма;
– сбор, обработка, систематизация, анализ и хранение информации о лицах, которые являются участниками террористических центров, террористических ячеек, получающих финансирование;
– сбор, обработка, систематизация, анализ и хранение информации о лицах, финансирующих террористов;
– сбор, обработка, систематизация, анализ и хранение информации о сделках по финансированию экстремистских организаций;
– сбор, обработка, систематизация, анализ и хранение информации о лицах, которые финансируют экстремистские организации;
– сбор, обработка, систематизация, анализ и хранение информации о лицах, которые финансируют и проводят акции в киберпространстве по дестабилизации российской финансовой системы и попытки проведения атак на счета банковской системы;
– деятельность по предупреждению отмывания денег;
– деятельность по предупреждению финансирования терроризма;
– деятельность по предупреждению вовлечения банков и других субъектов Закона № 115 в акции по отмыванию денег;
– деятельность по предупреждению вовлечения банков и других субъектов Закона № 115 в акции по финансированию терроризма;
– деятельность по предупреждению вовлечения банков и других субъектов Закона № 115 в акции по финансированию экстремистских организаций;
– сбор, обработка, систематизация, анализ и хранение информации о незаконных финансовых операциях;