РОСФИНМОНИТОРИНГ Антикоррупционная экспертиза
Проблема противодействия коррупции является общегосударственной задачей. Каждое государство принимает определенные меры, которые направлены на снижение влияния коррупции на все сферы жизнедеятельности общества.
Антикоррупционную экспертизу можно охарактеризовать как деятельность определенных субъектов, которая проводится с целью выявления в нормативно правовых актах, а также в их проектах норм и пунктов, которые содержат коррупционные факторы. Данная деятельность включает также предложение рекомендаций, направленных на устранение вышеуказанных факторов. При этом данная экспертиза проводится: как по отношению законодательных актов; так и по отношению правовых актов органов исполнительной власти, в том числе и различные распоряжения.
Вопросы антикоррупционной экспертизы получили свое регулирование как на международном, так и на государственном уровне.
На уровне международных отношений данный вопрос получил свое регулирование в Конвенции ООН против коррупции.
Что же касается федерального уровня регулирования, то вопросы антикоррупционной экспертизы и правила ее проведения получили свое регулирование в Федеральном законе «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов». Данный закон регулирует порядок проведения экспертизы. Кроме вышеуказанного закона было принято также соответствующее Постановление Правительства РФ, которое посвящено методике и правил проведения экспертизы.
Антикоррупционная экспертиза, которая проводится в отношении правовых актов, основывается на определенных принципах, содержание и перспективы использования которых предусмотрены действующим законодательством.
В частности, в качестве принципов можно отметить:
1. Согласно принципу обязательности проведения экспертизы все нормативно-правовые акты, а также их проекты должны быть объектом данной экспертизы в обязательном порядке.
При этом говоря об обязательности экспертизы необходимо обратить внимание на тот факт, что обязательным является не только проведение данной экспертизы, но и выполнение соответствующих рекомендаций и предложений, которые были выдвинуты в результате в результате проведения данной экспертизы.
2. Согласно второму принципу эксперт, который осуществляет экспертизу конкретного нормативно-правового акта, должен изучить его во взаимосвязи с другими нормативно-правовыми актами, которые регулируют данную сферу правоотношений.
При выявлении коррупционных факторов эксперт должен выдвинуть предложение, направленное на их устранение.
3. Согласно третьему принципу экспертиза должна быть обоснованной, а ее результаты – проверяемыми и объективными.
Данное требование присуще научному познанию, а антикоррупционная экспертиза является видом научного познания.
4. Принцип компетентности лиц, которые осуществляют экспертизу, требует высшего образования, а также не менее 5-летнего стажа работы в соответствующей сфере.
Ведь уровень знаний эксперта играет важную роль в получении правильных результатов.
5. Принцип обязательности сотрудничества государственные органов заключается в том, что государственные органы обязаны предоставить экспертам соответствующие материалы и информацию, необходимую для проведения экспертизы.
Антикоррупционная экспертиза она имеет определенные цели и задачи, которые установлены в законодательстве.
В качестве основной цели данной деятельности можно указать недопущение в содержание нормативно-правовых актов таких норм, которые являются коррупциогенными, т.е. которые могут создать условия проявления коррупции.
Что же касается задач данной деятельности, то в качестве таковых можно указать:
Методика проведения антикоррупционной экспертизы была разработана Правительством РФ. Понятие «методика» включает в себя не только способы осуществления данной экспертизы, но и перечень субъектов, объектов экспертизы, их полномочия и т.д.
Согласно действующему законодательству антикоррупционная экспертиза проводится:
Соответственно существуют следующие виды экспертизы:
Экспертиза может проводиться:
В соответствии с действующим законодательством государственные органы, организации и учреждения должны провести антикоррупционную экспертизу тех правовых актов, которые были приняты данными органами.
Например, Минобрнауки РФ и БГТУ им. В.Г. Шухова проводят экспертизу тех правовых актов, которые были ими приняты.
Процесс проведения антикоррупционной экспертизы регулируется следующими нормативно-правовыми актами:
Данные документы тщательно регламентируют порядок проведения экспертизы, сроки ее проведения и полномочия соответствующих органов. Также стоит отметить, что начать проведение исследования можно на основании постановления прокуратуры.
Вместе с проектом правового акта также публикуются сроки осуществления независимой экспертизы. При этом законодательство гласит, что данный срок не может быть менее 7 дней. Но экспертам может также быть предоставлен более долгий промежуток времени.
Постановление Правительства Белгородской области от 24 декабря 2018 г. №488-пп «О Порядке проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов Губернатора и Правительства Белгородской области и проектов нормативных правовых актов Губернатора и Правительства Белгородской области»
Приказ Минобрнауки России от 26 июля 2018г. №9н (ред. от 18 мая 2020г.) «Об утверждении Порядка проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов Министерства науки и высшего образования Российской Федерации»
Федеральный закон от 17 июля 2009 г. №172 – ФЗ «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов»
Постановление Правительства Российской Федерации от 26 февраля 2010 г. №96 «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов»
РОССИЙСКАЯ ФЕДЕРАЦИЯ
Принят Государственной Думой 3 июля 2009 года
Одобрен Советом Федерации 7 июля 2009 года
(В редакции федеральных законов от 21. 2011 № 329-ФЗ, от 21. 2013 № 279-ФЗ, от 04. 2018 № 145-ФЗ, от 11. 2018 № 362-ФЗ, от 05. 2022 № 498-ФЗ)
1. Настоящий Федеральный закон устанавливает правовые и организационные основы антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов в целях выявления в них коррупциогенных факторов и их последующего устранения.
2. Коррупциогенными факторами являются положения нормативных правовых актов (проектов нормативных правовых актов), устанавливающие для правоприменителя необоснованно широкие пределы усмотрения или возможность необоснованного применения исключений из общих правил, а также положения, содержащие неопределенные, трудновыполнимые и (или) обременительные требования к гражданам и организациям и тем самым создающие условия для проявления коррупции.
Основными принципами организации антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов (проектов нормативных правовых актов) являются:
1) обязательность проведения антикоррупционной экспертизы проектов нормативных правовых актов;
2) оценка нормативного правового акта (проекта нормативного правового акта) во взаимосвязи с другими нормативными правовыми актами; (В редакции Федерального закона от 04.06.2018 № 145-ФЗ)
3) обоснованность, объективность и проверяемость результатов антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов (проектов нормативных правовых актов);
4) компетентность лиц, проводящих антикоррупционную экспертизу нормативных правовых актов (проектов нормативных правовых актов);
5) сотрудничество федеральных органов исполнительной власти, иных государственных органов и организаций, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, а также их должностных лиц (далее – органы, организации, их должностные лица) с институтами гражданского общества при проведении антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов (проектов нормативных правовых актов).
1. Антикоррупционная экспертиза нормативных правовых актов (проектов нормативных правовых актов) проводится:
1) прокуратурой Российской Федерации – в соответствии с настоящим Федеральным законом и Федеральным законом “О прокуратуре Российской Федерации”, в установленном Генеральной прокуратурой Российской Федерации порядке и согласно методике, определенной Правительством Российской Федерации;
2) федеральным органом исполнительной власти в области юстиции – в соответствии с настоящим Федеральным законом, в порядке и согласно методике, определенным Правительством Российской Федерации;
3) органами, организациями, их должностными лицами – в соответствии с настоящим Федеральным законом, в порядке, установленном нормативными правовыми актами соответствующих федеральных органов исполнительной власти, иных государственных органов и организаций, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, и согласно методике, определенной Правительством Российской Федерации.
2. Прокуроры в ходе осуществления своих полномочий проводят антикоррупционную экспертизу нормативных правовых актов органов, организаций, их должностных лиц по вопросам, касающимся:
1) прав, свобод и обязанностей человека и гражданина;
2) государственной и муниципальной собственности, государственной и муниципальной службы, бюджетного, налогового, таможенного, лесного, водного, земельного, градостроительного, природоохранного законодательства, законодательства о лицензировании, а также законодательства, регулирующего деятельность государственных корпораций, фондов и иных организаций, создаваемых Российской Федерацией на основании федерального закона;
3) социальных гарантий лицам, замещающим (замещавшим) государственные или муниципальные должности, должности государственной или муниципальной службы.
3. Федеральный орган исполнительной власти в области юстиции проводит антикоррупционную экспертизу:
1) проектов федеральных законов, проектов указов Президента Российской Федерации и проектов постановлений Правительства Российской Федерации, разрабатываемых федеральными органами исполнительной власти, иными государственными органами и организациями, – при проведении их правовой экспертизы;
2) проектов поправок Правительства Российской Федерации к проектам федеральных законов, подготовленным федеральными органами исполнительной власти, иными государственными органами и организациями, – при проведении их правовой экспертизы; (В редакции федеральных законов от 21.11.2011 № 329-ФЗ; от 21.10.2013 № 279-ФЗ)
3) нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти, иных государственных органов и организаций, затрагивающих права, свободы и обязанности человека и гражданина, устанавливающих правовой статус организаций или имеющих межведомственный характер, а также уставов муниципальных образований и муниципальных правовых актов о внесении изменений в уставы муниципальных образований – при их государственной регистрации;
4) нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации – при мониторинге их применения и при внесении сведений в федеральный регистр нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации. (В редакции Федерального закона от 21.11.2011 № 329-ФЗ)
4. Органы, организации, их должностные лица проводят антикоррупционную экспертизу принятых ими нормативных правовых актов (проектов нормативных правовых актов) при проведении их правовой экспертизы и мониторинге их применения.
5. Органы, организации, их должностные лица в случае обнаружения в нормативных правовых актах (проектах нормативных правовых актов) коррупциогенных факторов, принятие мер по устранению которых не относится к их компетенции, информируют об этом органы прокуратуры.
6. Антикоррупционная экспертиза нормативных правовых актов, принятых реорганизованными и (или) упраздненными органами, организациями, проводится органами, организациями, которым переданы полномочия реорганизованных и (или) упраздненных органов, организаций, при мониторинге применения данных нормативных правовых актов. (Дополнение частью – Федеральный закон от 21.11.2011 № 329-ФЗ)
7. Антикоррупционная экспертиза нормативных правовых актов, принятых реорганизованными и (или) упраздненными органами, организациями, полномочия которых при реорганизации и (или) упразднении не переданы, проводится органом, к компетенции которого относится осуществление функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в соответствующей сфере деятельности, при мониторинге применения данных нормативных правовых актов. (Дополнение частью – Федеральный закон от 21.11.2011 № 329-ФЗ)
8. При выявлении в нормативных правовых актах реорганизованных и (или) упраздненных органов, организаций коррупциогенных факторов органы, организации, которым переданы полномочия реорганизованных и (или) упраздненных органов, организаций, либо орган, к компетенции которого относится осуществление функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в соответствующей сфере деятельности, принимают решение о разработке проекта нормативного правового акта, направленного на исключение из нормативного правового акта реорганизованных и (или) упраздненных органа, организации коррупциогенных факторов. (Дополнение частью – Федеральный закон от 21.11.2011 № 329-ФЗ)
1. Выявленные в нормативных правовых актах (проектах нормативных правовых актов) коррупциогенные факторы отражаются:
1) в требовании прокурора об изменении нормативного правового акта или в обращении прокурора в суд в порядке, предусмотренном процессуальным законодательством Российской Федерации;
2) в заключении, составляемом при проведении антикоррупционной экспертизы в случаях, предусмотренных частями 3 и 4 статьи 3 настоящего Федерального закона (далее – заключение).
2. В требовании прокурора об изменении нормативного правового акта и в заключении должны быть указаны выявленные в нормативном правовом акте (проекте нормативного правового акта) коррупциогенные факторы и предложены способы их устранения.
3. Требование прокурора об изменении нормативного правового акта подлежит обязательному рассмотрению соответствующими органом, организацией или должностным лицом не позднее чем в десятидневный срок со дня поступления требования и учитывается в установленном порядке органом, организацией или должностным лицом, которые издали этот акт, в соответствии с их компетенцией. Требование прокурора об изменении нормативного правового акта, направленное в законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта Российской Федерации или в представительный орган местного самоуправления, подлежит обязательному рассмотрению на ближайшем заседании соответствующего органа и учитывается в установленном порядке органом, который издал этот акт, в соответствии с его компетенцией.
4. Требование прокурора об изменении нормативного правового акта может быть обжаловано в установленном порядке.
41. Заключения, составляемые при проведении антикоррупционной экспертизы в случаях, предусмотренных пунктом 3 части 3 статьи 3 настоящего Федерального закона, носят обязательный характер. При выявлении коррупциогенных факторов в нормативных правовых актах федеральных органов исполнительной власти, иных государственных органов и организаций, затрагивающих права, свободы и обязанности человека и гражданина, устанавливающих правовой статус организаций или имеющих межведомственный характер, а также в уставах муниципальных образований и муниципальных правовых актах о внесении изменений в уставы муниципальных образований указанные акты не подлежат государственной регистрации. (Дополнение частью – Федеральный закон от 21.11.2011 № 329-ФЗ)
5. Заключения, составляемые при проведении антикоррупционной экспертизы в случаях, предусмотренных пунктами 1, 2 и 4 части 3 статьи 3 настоящего Федерального закона, носят рекомендательный характер и подлежат обязательному рассмотрению соответствующими органом, организацией или должностным лицом. (В редакции Федерального закона от 21.11.2011 № 329-ФЗ)
6. Разногласия, возникающие при оценке указанных в заключении коррупциогенных факторов, разрешаются в порядке, установленном Правительством Российской Федерации. (В редакции Федерального закона от 21.11.2011 № 329-ФЗ)
1. Институты гражданского общества и граждане Российской Федерации (далее – граждане) могут в порядке, предусмотренном нормативными правовыми актами Российской Федерации, за счет собственных средств проводить независимую антикоррупционную экспертизу нормативных правовых актов (проектов нормативных правовых актов). Порядок и условия аккредитации экспертов по проведению независимой антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов (проектов нормативных правовых актов) устанавливаются федеральным органом исполнительной власти в области юстиции. (В редакции федеральных законов от 21.11.2011 № 329-ФЗ; от 11.10.2018 № 362-ФЗ)
11. Не допускается проведение независимой антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов (проектов нормативных правовых актов):
1) гражданами, имеющими неснятую или непогашенную судимость;
2) гражданами, сведения о применении к которым взыскания в виде увольнения (освобождения от должности) в связи с утратой доверия за совершение коррупционного правонарушения включены в реестр лиц, уволенных в связи с утратой доверия;
3) гражданами, осуществляющими деятельность в органах и организациях, указанных в пункте 3 части 1 статьи 3 настоящего Федерального закона;
4) международными и иностранными организациями;
5) иностранными агентами. (В редакции Федерального закона от 05.12.2022 № 498-ФЗ)
(Дополнение частью – Федеральный закон от 11.10.2018 № 362-ФЗ)
2. В заключении по результатам независимой антикоррупционной экспертизы должны быть указаны выявленные в нормативном правовом акте (проекте нормативного правового акта) коррупциогенные факторы и предложены способы их устранения.
3. Заключение по результатам независимой антикоррупционной экспертизы носит рекомендательный характер и подлежит обязательному рассмотрению органом, организацией или должностным лицом, которым оно направлено, в тридцатидневный срок со дня его получения. По результатам рассмотрения гражданину или организации, проводившим независимую экспертизу, направляется мотивированный ответ, за исключением случаев, когда в заключении отсутствует предложение о способе устранения выявленных коррупциогенных факторов.
Президент Российской Федерации Д.Медведев
Федеральный закон принят Государственной Думой 3 июля 2009 года и одобрен Советом Федерации 7 июля 2009 года.
Справка Государственно-правового управления к Федеральному закону:
Федеральный закон направлен на реализацию мер по профилактике коррупции, определённых Федеральным законом от 25 декабря 2008 года №273-ФЗ «О противодействии коррупции», подпунктом «г» пункта 4 и подпунктом «б» пункта 7 раздела IV Национального плана противодействия коррупции, утверждённого Президентом Российской Федерации 31 июля 2008 года.
Федеральным законом определено, что антикоррупционную экспертизу проводят прокуроры, федеральный орган исполнительной власти в области юстиции, иные государственные органы и организации, органы местного самоуправления и их должностные лица.
Заключения федерального органа исполнительной власти в области юстиции, иных государственных органов и организаций и органов местного самоуправления по результатам антикоррупционной экспертизы носят рекомендательный характер. Требование прокурора об изменении нормативного правового акта подлежит обязательному рассмотрению соответствующими органом, организацией или должностным лицом и учитывается в установленном порядке органом, организацией или должностным лицом, которые издали этот акт, в соответствии с их компетенцией.
ГОСУДАРСТВЕННАЯ СЛУЖБА 2018 ТОМ 20 № 2 31
Правовая и антикоррупционная экспертиза нормативных правовых актов
СВЕТЛАНА СТАНИСЛАВОВНА ВЕРХОГЛЯДОВА, начальник отдела по вопросам нормативных правовых актов субъекта Российской Федерации
Аннотация: В статье рассмотрены актуальные вопросы, связанные с использованием одного из действующих механизмов обеспечения единства правового пространства – экспертизы нормативных правовых актов. Авторами проведен анализ законодательства, регулирующего порядок проведения правовой и антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов. На основе статистических сведений и анализа исполнения функций территориальными органами Министерства юстиции Российской Федерации по проведению правовой и антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов (проектов нормативных правовых актов) авторами выделены типичные противоречия Конституции Российской Федерации и федеральному законодательству, а также наиболее распространенные кор-рупциогенные факторы (широкие дискреционные полномочия; выборочное изменение объема прав; отсутствие или неполнота административных процедур). Проанализировав акты, в которых территориальными органами Министерства юстиции Российской Федерации выявлены коррупциогенные факторы, авторы установили, что большинство из них – это административные регламенты по предоставлению государственных услуг, то есть та сфера, где соприкасаются интересы граждан, организаций с государством. В статье представлена авторская позиция относительно необходимости проведения дальнейшей работы по совершенствованию методического и организационного сопровождения экспертной деятельности. Ключевые слова: единое правовое пространство, нормативный правовой акт, правовая экспертиза, антикоррупционная экспертиза
Статья поступила в редакцию 16 декабря 2017 года.
Е.В. Лаврова, С.С. Верхоглядова. Проблемы проведения правовой и антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов. Государственная служба. 2018. № 2. С. 31-36.
LEGAL AND ANTI-coRRupTIoN ExAMINATIoN oF REGuLATORY LEGAL ACTS
ELENA V. LAVROVA, Cand. Sci. (Economics), Associate Professor, Head of the Chair of Law
Lavrova E.V., Verkhoglyadova S.S. Legal and anti-corruption examination of regulatory legal acts. Gosudarstvennaya sluzhba. 2018. №2. P. 31-36. In Russian
32 ГОСУДАРСТВЕННАЯ СЛУЖБА 2018 ТОМ 20 № 2 нормы и правила
обеспечение единого правового пространства Российской Федерации
Создание единого правового пространства, которое выражается в строгом и полном соблюдении Конституции Российской Федерации и федерального законодательства, является одной из важнейших задач российского государства. Однако пока федеральное законодательство не содержит четкого определения понятия единого правового пространства, которое сравнительно недавно используется в российском правовом лексиконе. Исходя из основных положений Конституции, под правовым пространством следует понимать всю совокупность норм правовой системы, действующих на территории Российской Федерации.
В целях реализации конституционного принципа единства правовой системы, 10 августа 2000 года принят Указ Президента Российской Федерации № 1486 «О дополнительных мерах по обеспечению единого правового пространства Российской Федерации». Помимо этого, Федеральный закон от 6 октября 1999 года № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» в статье 3 содержит положения, обеспечивающие верховенство Конституции РФ и федерального законодательства.
Содержание принятых органами государственной власти и высшими должностными лицами субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления муниципальных образований нормативных правовых актов, регулирующих те или иные правоотношения, должно обеспечивать соблюдение требований федерального законодательства. Эти требования можно выразить в двух основных позициях. Первая – обеспечение соответствия издаваемых нормативных правовых актов указанной категории Конституции Российской Федерации федеральным законам, а также соблюдение правил юридической техники. Вторая – исключение (недопущение) корруп-циогенных факторов в нормативных правовых актах (их проектов).
Обеспечение соблюдения этих требований входит
в компетенцию и полномочия государственных гражданских служащих Министерства юстиции Российской Федерации и его территориальных органов, осуществляющих правовую и антикоррупционную экспертизу нормативных правовых актов и их проектов1.
Правовая экспертиза нормативных правовых актов
Правовая экспертиза осуществляется для обеспечения соответствия конституций, уставов, законов и иных правовых актов Конституции Российской Федерации и федеральным законам2, это один из механизмов обеспечения соблюдения конституционных прав и свобод человека и гражданина на территории всех субъектов Российской Федерации, инструмент, гарантирующий недопущение ограничений прав граждан вследствие принятия региональных нормативных правовых актов, вступающих в противоречие с федеральным законодательством. Правовой экспертизе подлежат те правовые акты, которые имеют нормативный характер.
Действующее федеральное законодательство не содержит определение понятия и признаков нормативного правового акта. Нормативность правового акта определяется в соответствии с пунктами 9 и 10 Постановления Пленума Верховного суда Российской Федерации от 29 ноября 2007 года № 48 «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части». Согласно документу, существенными признаками, характеризующими нормативный правовой акт, являются: издание его в установленном порядке управомоченным органом государственной власти, органом местного самоуправления или должностным лицом, наличие в нем правовых норм (правил поведения), обязательных для неопределенного круга лиц, рассчитанных на неоднократное применение, направленных на урегулирование общественных отношений либо на изменение или прекращение существующих правоотношений.
Согласно Приказу Минюста России от 31 мая 2012 года № 87 «Об утверждении Методических рекомендаций по проведению правовой экспертизы нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации», правовая экспертиза включает: правовую оценку формы правового акта, его целей и задач, предмета правового регулирования, компетенции органа, принявшего правовой акт, содержащихся в нем норм, порядка принятия, обнародования (опубликования) на предмет соответствия требованиям Конституции Российской Федерации и федеральных законов; оцен-
1 Методические рекомендации по проведению правовой и антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований (с иллюстрацией на конкретных примерах). М.: ФБУ НЦПИ при Минюсте России, 2016. С. 3.
2 Приказ Минюста России от 31.05.2012 № 87 (ред. от 21.09.2015) «Об утверждении Методических рекомендаций по проведению правовой экспертизы нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации» // Бюллетень Минюста РФ, № 1, 2013.
ку соответствия требованиям юридической техники, включая проверку наличия необходимых реквизитов; анализ состояния правового регулирования в соответствующей сфере правоотношений.
При изучении состояния правового регулирования анализируются не только федеральные законы и подзаконные акты, но и решения Конституционного суда Российской Федерации, относящиеся к соответствующим правоотношениям, а также иных органов судебной власти Российской Федерации в соответственной сфере регулирования, выявляется место рассматриваемого правового акта среди других правовых актов, действующих в указанной сфере и их соотношение, устанавливается, во исполнение какого или в соответствии с каким федеральным законом (подзаконным актом) принят правовой акт, соответствуют ли правовые основания, обусловившие его принятие, основаниям, указанным в Конституции Российской Федерации и федеральном законодательстве. Кроме того, учитываются все изменения, внесенные в федеральные нормативные правовые акты, а также в нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации.
Если выявляется несоответствие нормативного правового акта субъекта Российской Федерации Конституции Российской Федерации или федеральному законодательству, то задачей органа юстиции становится принятие мер по приведению подобного акта в соответствие. Это возможно путем признания его утратившим силу либо путем внесения в него изменений. В орган государственной власти субъекта Российской Федерации, принявший нормативный правовой акт, направляется экспертное заключение для рассмотрения и принятия мер по устранению выявленных нарушений. Копия направляется в органы прокуратуры субъекта Российской Федерации для принятия мер прокурорского реагирования при осуществлении надзора за соблюдением законов.
Согласно статистическим сведениям Министерства юстиции Российской Федерации по состоянию на 30 ноября 2017 года, его территориальными органами была проведена правовая экспертиза 116 972 нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации, из которых по 3 765 актам были подготовлены заключения о несоответствии федеральному законодательству, 3 230 актов были приведены в соответствие с федеральным законодательством на основании экспертных заключений3.
Наряду с правовой экспертизой в целях выявления коррупциогенных факторов и их устранения проводится антикоррупционная экспертиза нормативных правовых актов. В Российской Федерации сложилась
3 Статистические сведения Министерства юстиции Российской Федерации: официальный сайт. URL: http://minjust.ru (дата обращения: 20.11.2017).
Постановлением Правительства Российской Федерации от 26 февраля 2010 года № 96 утверждены «Правила проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов», которые содержат порядок проведения экспертизы, а также «Методика проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов» (далее – Методика), где отражен перечень коррупци-огенных факторов. Согласно Федеральному закону от 17 июля 2009 года № 172-ФЗ «Об антикоррупционной экспертизе», коррупциогенными факторами являются положения нормативных правовых актов (проектов нормативных правовых актов), устанавливающие для правоприменителя необоснованно широкие пределы усмотрения или возможность необоснованного применения исключений из общих правил, а также положения, которые включают неопределенные, трудновыполнимые и (или) обременительные требования к гражданам и организациям, и таким образом способствуют возникновению условий возникновения коррупции.
Нередко при проведении антикоррупрционной экспертизы специалисты сталкиваются с определенными трудностями при практическом применении Методики и Правил проведения антикоррупционной экспертизы. Это касается установления квалифицирующих признаков коррупциогенных факторов, выявление которых требует не только знания Методики, но и методологических приемов их распознавания.
Принципы антикоррупционной экспертизы
1. Обязательность проведения антикоррупционной экспертизы проектов нормативных правовых актов, которая на практике реализуется при разработке и принятии нормативных правовых актов органами государственной власти и местного самоуправления. Кроме того, соответствующие органы государственной власти и местного самоуправления должны проводить мониторинг действующего законодательства с целью выявления и последующего устранения коррупцио-генных факторов в нормативных правовых актах, принятых данными органами.
2. Оценка нормативного правового акта во взаимо-
34 ГОСУДАРСТВЕННАЯ СЛУЖБА 2018 ТОМ 20 № 2
связи с другими нормативными правовыми актами. Реализация этого требования предполагает системный подход с учетом всех действующих в соответствующей сфере правоотношений нормативных правовых актов. При этом необходимо учитывать, что законодательство содержит значительное количество отсылочных норм, затрагивающих различные сферы.
3. Обоснованность, объективность и проверяемость результатов антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и их проектов. Выводы результатов экспертизы должны быть мотивированными, исчерпывающими, четко и ясно сформулированными и исключающими двоякое толкование, должны быть подтверждены фактическими обстоятельствами. Объективность может быть достигнута при всестороннем анализе нормативного правового акта в совокупности с иными сопряженными нормативными правовыми актами, а также при анализе практики его применения. Проверяемость выражается в необходимости оценки результатов экспертизы. Кроме того, реализация указанного принципа может быть достигнута благодаря открытости выводов экспертизы и возможности проведения независимой экспертизы, а также исходя из полномочий органов прокуратуры по надзору за соблюдением Конституции Российской Федерации и исполнением законов, действующих на территории Российской Федерации.
4. Компетентность экспертов, проводящих антикоррупционную экспертизу нормативных правовых актов (проектов нормативных правовых актов). Эксперты должны иметь соответствующую квалификацию, а именно: высшее образование, обладать необходимым профессиональным опытом и навыками, способностями и знаниями в области юриспруденции.
5. Сотрудничество при проведении антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов федеральных органов власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления, а также их должностных лиц, с институтами гражданского общества.
Роль вышеперечисленных принципов сложно переоценить, поскольку они, помимо задач обеспечения качества проводимой антикоррупционной экспертизы и ее результативности, позволяют обогащать, развивать и совершенствовать ее методические основы, в частности, в области определения типологии проявлений коррупциогенных факторов и приведения конкретных приемов их выявления.
Согласно статистическим данным Министерства юстиции Российской Федерации по состоянию на
30 ноября 2017 года, его территориальными органами была проведена антикоррупционная экспертиза 118 070 нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации, из которых в 1382 были выявлены коррупциогенные факторы, в 747 актах были устранены коррупциогенные факторы4.
Проведение антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов в смоленской области
Территориальные органы юстиции проводят антикоррупционную экспертизу нормативных правовых актов регионов при мониторинге их применения и при внесении сведений в федеральный регистр. Органы юстиции проводят антикоррупционную экспертизу всех принятых нормативных правовых актов субъекта Российской Федерации и проектов нормативных правовых актов, и частично, муниципальных нормативных правовых актов и их проектов (только уставы и акты о внесении в них изменений).
По состоянию на 1 декабря 2017 года Управлением Министерства юстиции Российской Федерации по Смоленской области было подготовлено 1598 заключений о проведении антикоррупционной экспертизы, из которых 693 – на нормативные правовые акты Смоленской области, 466 заключений на проекты нормативных правовых актов Смоленской области, 6 заключений на уставы муниципальных образований Смоленской области, 319 заключений на муниципальные правовые акты о внесении изменений в уставы муниципальных образований и 114 – на проекты муниципальных правовых актов о внесении изменений в уставы муниципальных образований.
Особое внимание Управление Министерства юстиции Российской Федерации по Смоленской области уделяет антикоррупционной экспертизе проектов нормативных правовых актов. Очевидно, что выявлять коррупциогенные факторы на стадии разработки предпочтительнее: во-первых, проще устранить выявленные коррупциогенные факторы, во-вторых, никаких негативных последствий не наступит.
За 11 месяцев 2017 года Управлением Министерства юстиции Российской Федерации по Смоленской области были выявлены коррупциогенные факторы в 10 проектах нормативных правовых актов: в девяти проектах постановлений администрации Смоленской области и в одном областном законе. В восьми проектах нормативных правовых актов выявлены широкие дискреционные полномочия (подпункт «а» пункта 3 Методики); в одном проекте – отсутствие или неполнота административных процедур (подпункт «ж» пункта 3 Методики); в одном проекте – наличие завышенных требований к лицу, предъявляемых для реализации принадлежащего ему права (подпункт «а» пункта 4
4 Статистические сведения Министерства юстиции Российской
Методики). Управление Министерства юстиции Российской Федерации по Смоленской области направило соответствующие письма разработчикам вышеуказанных проектов. В девяти проектах нормативных правовых актах замечания Управления были учтены, и коррупциогенные факторы были устранены, один проект нормативного правового акта снят с рассмотрения и направлен на доработку. Следовательно, можно констатировать, что в органах государственной власти Смоленской области налажена работа по устранению положений, которые могут способствовать проявлению коррупции на уровне разработки проектов нормативных правовых актов.
Анализ актов, в которых территориальные органы Минюста России выявили коррупциогенные факторы, позволяет утверждать, что чаще всего такие факторы появляются в административных регламентах по предоставлению государственных услуг, то есть в той сфере, где соприкасаются интересы граждан, организаций с государством. Указанная тенденция обусловлена значительным количеством актов в данной сфере, а также динамичностью изменения законодательства в сфере предоставления государственных услуг5.
Предложения по развитию антикоррупционной экспертизы
Исходя из анализа организации проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов в России, можно выделить следующие основные недостатки существующей системы и предложить способы по их устранению с целью повышения качества правотворческой деятельности и доверия к институту антикоррупционной экспертизы:
1. Методика проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов, утвержденная постановлением Правительства № 96 от 26 февраля 2010 года, перечисляет коррупциогенные факторы, однако не раскрывает их содержание.
Учитывая реальную практику проведения антикоррупционной экспертизы, необходима усовершенствованная методика, следование которой гарантированно бы обеспечивало выполнение принципов обоснованности, объективности и проверяемости результатов экспертизы. Причем, в методике должны быть отражены как теоретические аспекты, так и практика проведения антикоррупционной экспертизы, то есть должны приводиться конкретные примеры и лучшие практики в отношении обозначенных коррупциоген-
5 Аналитическая справка о реализации в территориальных органах Министерства юстиции Российской Федерации, входящих в Центральный федеральный округ, положений Федерального закона от 25.12.2008 № 273 «О противодействии коррупции» и проблемных вопросах, возникающих в ходе его применения, подготовленная к заседанию Координационного совета при Главном управлении Министерства юстиции Российской Федерации по Москве 21.10.2016.
независимая антикоррупционная экспертиза
Институт независимой антикоррупционной экспертизы, призванный усилить общественный контроль за органами власти, реализует принцип публичности и открытости деятельности государственных органов и органов местного самоуправления, однако он еще недостаточно развит. Начиная с 2009 года, законом6 предусмотрены положения о проведении институтами гражданского общества и гражданами независимой антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов (проектов нормативных правовых актов). Независимая антикоррупционная экспертиза обеспечивает осуществление обратной связи между государством и обществом, должна способствовать преодолению правового нигилизма и активному включению гражданского общества в процесс борьбы с коррупцией.
На территории Смоленской области в 2009 году было два аккредитованных независимых эксперта (физические лица) (в 2010 году еще пять экспертов – три физических лица и два юридических лица – Торгово-промышленная палата Смоленской области и Смоленское региональное отделение Общероссийской общественной организации «Ассоциация юристов России»), к 2012 году – 13 аккредитованных независимых экспертов (три юридических лица и 10 физических лиц), в 2015 году – 24 аккредитованных независимых эксперта: 21 физическое лицо и три юридических лица, в настоящее время – 11 аккредитованных независимых экспертов (10 физических лиц и одно юридическое лицо). Однако,
6 Федеральный закон от 17.07.2009 № 172-ФЗ (ред. от 21.10.2013) «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов» // Собрание законодательства РФ, 20.07.2009, № 29, ст. 3609.
36 ГОСУДАРСТВЕННАЯ СЛУЖБА 2018 ТОМ 20 № 2 нормы и правила
начиная с 2012 года, по настоящее время экспертные заключения по итогам независимой антикоррупционной экспертизы в адрес Управления и органов государственной власти Смоленской области не поступали.
Таким образом, можно констатировать низкую активность независимых экспертов. В связи с этим необходима дальнейшая пропаганда этого института и разъяснение его сути.
Одна из проблем, с которыми сталкиваются независимые эксперты в субъектах Российской Федерации
– это невозможность проведения антикоррупционной экспертизы проектов нормативных правовых актов, так как законодательно не установлено требование к разработчикам по их размещению на своих сайтах. В целях решения этого вопроса в Смоленской области принят указ губернатора от 1 ноября 2017 года № 83 «О дополнительных гарантиях обеспечения независимой антикоррупционной экспертизы областных нормативных правовых актов и их проектов». Документ рекомендует органам исполнительной власти Смоленской области
– разработчикам проектов областных нормативных правовых актов – размещать указанные проекты на официальных сайтах в отдельной папке в разделе о противодействии коррупции с указанием дат начала и окончания приема заключений (замечаний, предложений) по результатам независимой антикоррупционной
Алешкова Н.П. Антикоррупционная экспертиза нормативных правовых актов: актуальные проблемы и возможные решения. Муниципальное право. 2013. № 2. С. 31-38.
Балдин А.К. Антикоррупционная экспертиза нормативных правовых актов. Закон и право. 2012. № 3. С. 107.
Барциц И.Н. Правовое пространство России: вопросы конституционной теории и практики. Государство и право. 2001. № 6. С.120-121.
Воронина Ю.Г. К вопросу о содержании принципов антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и их проектов в Российской Федерации. Вестник Удмуртского университета. Серия Экономика и право. 2013. № 2-1. С. 115-121.
Горшенков Г.Н. Коррупциогенные факторы антикоррупционных правовых актов. Актуальные проблемы экономики и права. 2009. № 4. С. 45-47.
Aleshkova N. P. Anti -corruption expertise of normative legal acts: actual problems and possible solutions. Municipalnoe pravo. 2013. N 2. P. 31-38. In Russian
Baldin A. K Anti – corruption examination of normative legal acts. Zakon
ipravo. 2012. N 3. P. 107. In Russian Bartsits I. N. The Legal Space of Russia: Issues of Constitutional Theory
and Practice. Gosudarstvo i pravo. 2001. N 6. P.120-121. In Russian. Gorshenkov G. N. Corruptive factors of anti-corruption legal acts. Aktual-
nye problemy ehkonomiki i prava. 2009. N 4. P. 45-47. In Russian Habrieva T. Y. Corruption and law: doctrinal approaches to problem posing. Zhurnal rossijskogo prava. 2012. N 6 (186). P. 5-17. In Russian Leonenko N. T. Independent anti-corruption expertise of normative legal acts and their projects: comprehension of theory and practice. Razvi-
экспертизы, адреса электронной почты и (или) почтового адреса для направления заключений (замечаний, предложений). Срок приема заключений (замечаний, предложений) не может составлять менее пяти рабочих дней со дня размещения проекта на официальном сайте. Это сделано для обеспечения дополнительной возможности проведения независимой антикоррупционной экспертизы проектов областных нормативных правовых актов, затрагивающих права, свободы, обязанности человека и гражданина, устанавливающих правовой статус организаций или имеющих межведомственный характер. Рекомендации не касаются проектов областных нормативных правовых актов, содержащих сведения, составляющие государственную тайну, или сведения конфиденциального характера.
В заключение следует отметить, что эффективное использование механизмов обеспечения единства правового пространства в деятельности – это постоянная кропотливая работа, в которой взаимодействуют территориальные органы Министерства юстиции Российской Федерации, органы прокуратуры, иные органы государственной власти, причастные к нормотворче-скому и правоприменительному процессу. Кроме того, эта работа способствует развитию института независимой антикоррупционной экспертизы и обратной связи органов власти и управления с обществом.
Леоненко Н.Т. Независимая антикоррупционная экспертиза нормативных правовых актов и их проектов: осмысление теории и практики. Развитие территорий. 2016. № 3-4(6). С. 28-34.
Рыбаков О.Ю., Рыбакова О.С. Законодательное регулирование антикоррупционной экспертизы региональных нормативных правовых актов. Вестник Московского гуманитарно-экономического института. 2017. № 3. С. 15-22.
Селезнева О.В. О некоторых проблемах организации правовой экспертизы. Право: теория и практика. 2003. № 8. С. 61-63.
Сомов С.Д. К вопросу об обеспечении единства правового пространства России. Право и образование. 2001. № 2. С. 55-61.
Хабриева Т.Я. Коррупция и право: доктринальные подходы к постановке проблемы. Журнал российского права. 2012. № 6 (186). С. 5-17.
tie territorij. 2016. N 3-4(6). P. 28-34. In Russian Rybakov O. Y, Rybakova O. S. Legislative regulation of anti-corruption expertise of regional normative legal acts. Vestnik Moskovskogo guman-itarno-ehkonomicheskogo instituta. 2017. N 3. P. 15-22. In Russian. Selezneva O. V. On some problems of organization of legal expertise.
Pravo: teoriya i praktika. 2003. N 8. P. 61-63. In Russian Somov S. D. On the issue of ensuring the unity of the legal space of Russia.
Pravo i obrazovanie. 2001. N 2. P. 55-61. In Russian Voronina Y. G. On the content of the principles of anti – corruption expertise of normative legal acts and their projects in the Russian Federation. Vestnik Udmurtskogo universiteta. Seriya Ekonomika i pravo. 2013. N 2-1. P. 115-121. In Russian
iНе можете найти то, что вам нужно? Попробуйте сервис подбора литературы.